生活垃圾处理行业主管部门、监管体制及主要法律法规政策分析（2021年）

垃圾处理文争 2021-11-01 05:55 来源：智研咨询

（一）所属行业

根据发改委于2019年10月30日发布的《产业结构调整指导目录（2019年本）》，垃圾焚烧发电成套设备、城镇垃圾及其他固体废弃物减量化、资源化、无害化处理和业务属于“环境保护与资源节约综合利用产业”，为鼓励类行业。

根据《国民经济行业分类》（2017年修订）生活垃圾处理行业属于“水利、环境和公共设施管理业”下的“环境卫生管理”（N7820）。

根据证监会《上市公司行业分类指引》（2012年修订）行业为“水利、环境和公共设施管理业”大类的“生态保护和环境治理业（N77）”。

（二）行业管理体制及主要法规政策

1、行业主管部门和监管体制

城市生活垃圾处理行业的监管包括公共事业管理、环境保护、电力和投资建设等方面。其中，住建部及地方市政公用事业主管部门是行业主管部门；国家及地方环保部门负责对环保工作的监督管理；国家及地方能源管理部门负责对电力工作的监督管理；国家及地方发改部门负责垃圾焚烧发电投资建设项目的核准。在行业协会方面，本行业受到中国城市环境卫生协会和中国环境保护产业协会等的指导和监督。

主要监管部门及行业协会的职责情况如下：

部门	职责
住建部及地方市政公用事业主管部门	国务院建设主管部门（住建部）负责全国市政公用事业特许经营活动的指导和监督工作；省、自治区人民政府建设主管部门负责本行政区域内的市政公用事业特许经营活动的指导和监督工作；直辖市、市、县人民政府市政公用事业主管部门依据人民政府的授权，负责本行政区域内的市政公用事业特许经营的具体实施。
国家及地方环保部门	国家生态环境部是国务院直属的环境保护最高行政部门，统管全国的环境保护工作，其主要职责包括拟定国家环境保护方针、政策、法规和行政规章；制定和发布国家环境质量标准和污染物排放标准；指导和协调地方、各部门以及跨地区、跨流域的重大环境问题等。地方环保部门的主要职责是制定地方环境质量标准或污染物排放标准；定期发布环境状况公告；对管辖范围内的排污单位进行现场检查；对管辖范围内的环境状况进行调查和评价，以及拟定环境保护规划等。
国家及地方能源管理部门	国家能源局为国家发改委管理的国家局，其主要职责是：拟订并组织实施能源发展战略、规划和政策，推进能源体制改革，负责能源监督管理等。地方能源管理部门为地方发改委管理的能源监管办、能源监管局，其主要职责是：科学分析、细致研究、突出重点，充分发挥地方能源监管职能；激活管辖范围内的行业活力；促进地方经济发展等。
国家及地方发改部门	国家发改委负责提出全社会固定资产投资总规模、规划重大项目和生产力布局；负责资源综合利用认定的组织协调和监督管理；负责制订垃圾焚烧发电标杆电价；发改委各级部门负责对垃圾焚烧发电项目进行评估和审批。
中国城市环境卫生协会	中国城市环境卫生协会是全国性、行业性的非营利社会组织。协会主要活动包括制订行业管理、行业自律规范以及服务标准；参与制定国家行业发展规划；开展法律、法规和行业发展及其技术经济政策研究；评估、审查和推广新技术、新产品、新工艺以及科研成果。协会下设生活垃圾处理专业委员会、建筑垃圾管理专业委员会、市容环境卫生管理专业委员会等专业委员会。
中国环境保护产业协会	中国环境保护产业协会是全国性、行业性的非营利性社会组织。协会主要活动包括开展全国环保产业调查，环保技术评价与验证，参与制订国家环保产业发展规划、技术经济政策、行业技术标准等；为企业提供技术、设备、市场信息；组织实施环境保护产业领域的产品认证、工程示范、技术评估与推广。

资料来源：公开资料整理

2、行业主要法律法规

近年来，国家不断通过制定相关法律法规和行业政策提升环境保护力度，引导和推进行业市场化发展。

目前我国关于本行业的法律法规主要有：

序号	名称	实施时间
1	《中华人民共和国环境保护法》（2014年修订）	2015年1月
2	《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（2020年修订）	2020年9月
3	《建设项目环境保护管理条例》（2017年修订）	2017年10月
4	《建设工程质量管理条例》（2019年修订）	2019年4月
5	《中华人民共和国大气污染防治法》（2018年修订）	2018年10月
6	《中华人民共和国环境影响评价法》（2018年修订）	2018年12月
7	《建设工程安全生产管理条例》	2004年2月
8	《市政公用事业特许经营管理办法》（2015年修订）	2015年5月
9	《中华人民共和国可再生能源法》（2009年修订）	2010年4月
10	《城市生活垃圾管理办法》（2015年修订）	2015年5月
11	《中华人民共和国水污染防治法》（2017年修订）	2018年1月
12	《中华人民共和国循环经济促进法》（2018年修订）	2018年10月
13	《中华人民共和国环境保护税法》（2018年修订）	2018年10月

资料来源：公开资料整理

3、产业政策

城市生活垃圾处理属于国家鼓励的资源综合利用行业，有关部门颁布了一系列鼓励及扶持行业发展的政策性文件，近年来的主要文件包括：

（1）行业发展规划政策

行业发展规划政策

序号	实施时间	文件名称	颁布部门	相关主要内容
1	2021年3月	中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要	全国人民代表大会	加快垃圾焚烧设施建设，城市生活垃圾日清运量超过300吨地区实现原生垃圾零填埋，开展小型生活垃圾焚烧设施建设试点。
2	2020年7月	《关于印发的通知》（发改环资[2020]1257号）	国家发改委、住房城乡建设部、生态环境部	生活垃圾日清运量超过300吨的地区，要加快发展以焚烧为主的垃圾处理方式，适度超前建设与生活垃圾清运量相适应的焚烧处理设施，到2023年基本实现原生生活垃圾“零填埋”。鼓励跨区域统筹建设焚烧处理设施。在生活垃圾日清运量不足300吨的地区探索开展小型生活垃圾焚烧设施试点。垃圾焚烧发电设施要严格落实环境监管“装、树、联”要求，逐步提高设施设计和建设标准，推动建设“邻利”型生活垃圾焚烧设施。
3	2019年6月	《关于在全国地级及以上城市全面开展生活垃圾分类工作的通知》	住建部，发改委，生态环境部等	要加快建立与生活垃圾分类投放、分类收集、分类运输相匹配的分类处理系统，加强生活垃圾处理设施的规划建设，满足生活垃圾分类处理需求。分类收集后的有害垃圾，属于危险废物的，应按照危险废物进行管理，确保环境安全。根据分类后的干垃圾产生量及其趋势，“宜烧则烧”“宜埋则埋”，加快以焚烧为主的生活垃圾处理设施建设，切实做好垃圾焚烧飞灰处理处置工作。
4	2018年12月	《国务院办公厅关于印发“无废城市”建设试点工作方案的通知》（国办发[2018]128号）	国务院	到2020年，系统构建“无废城市”建设指标体系，探索建立“无废城市”建设综合管理制度和技术体系，试点城市在固体废物重点领域和关键环节取得明显进展，大宗工业固体废物贮存处置总量趋零增长、主要农业废弃物全量利用、生活垃圾减量化资源化水平全面提升、危险废物全面安全管控，非法转移倾倒固体废物事件零发生，培育一批固体废物资源化利用骨干企业。
5	2018年6月	《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》（国发[2018]22号）	国务院	到2020年，实现所有城市和县城生活垃圾处理能力全覆盖，基本完成非正规垃圾堆放点整治；推进垃圾资源化利用，大力发展垃圾焚烧发电。推进农村垃圾就地分类、资源化利用和处理，建立农村有机废弃物收集、转化、利用网络体系。
6	2017年12月	《关于进一步做好生活垃圾焚烧发电厂规划选址工作的通知》（发改环资规[2017]2166号）	国家发改委、住建部、能源局、生态环境部、国土资源部	应提早规划、合理布局、明确厂址，切实保障生活垃圾焚烧发电厂有序建设。项目选址应符合与“三区三线”配套的综合空间管控措施要求，尽量远离生态保护红线区域。项目选址确定后，禁止擅自改变用途，严格控制周边土地开发利用。
7	2017年3月	《生活垃圾分类制度实施方案》	国家发改委、住建部	加快危险废物处理设施建设，确保分类后的有害垃圾得到安全处置。统筹规划建设生活垃圾终端处理利用设施，积极探索建立集垃圾焚烧、餐厨垃圾资源化利用、再生资源回收利用、垃圾填埋、有害垃圾处置于一体的生活垃圾协同处置利用基地，安全化、清洁化、集约化、高效化配置相关设施。

资料来源：公开资料整理

（2）电力及财税政策

电力及财税政策

序号	时间	文件名称	颁布部门	相关主要内容
1	2020年9月	《完善生物质发电项目建设运行的实施方案》（发改能源〔2020〕1421号）	国家发改委、财政部、国家能源局	a、2020年申请中央补贴的项目须符合以下条件：（1）纳入生物质发电国家、省级专项规划。（2）2020年1月20日（含）以后全部机组并网的当年新增生物质发电项目。（3）符合国家相关法律法规、产业政策、技术标准等要求，配套建设高效治污设施，垃圾焚烧发电项目所在城市已实行垃圾处理收费制度。b、未纳入2020年中央补贴规模的已并网项目，结转至次年依序纳入。c、自2021年1月1日起，规划内已核准未开工、新核准的生物质发电项目全部通过竞争方式配置并确定上网电价。
2	2020年9月	《关于有关事项的补充通知》（财建〔2020〕426号）	国家发改委、财政部、国家能源局	明确生物质发电项目，包括农林生物质发电、垃圾焚烧发电和沼气发电项目，全生命周期合理利用小时数为82500小时。项目全生命周期补贴电量=项目容量×项目全生命周期合理利用小时数。其中，项目容量按核准（备案）时确定的容量为准。如项目实际容量小于核准（备案）容量的，以实际容量为准。在未超过项目全生命周期合理利用小时数时，按可再生能源发电项目当年实际发电量给予补贴。纳入可再生能源发电补贴清单范围的项目，所发电量超过全生命周期补贴电量部分，不再享受中央财政补贴资金，核发绿证准许参与绿证交易。生物质发电项目自并网之日起满15年后，无论项目是否达到全生命周期补贴电量，不再享受中央财政补贴资金，核发绿证准许参与绿证交易。
3	2020年1月	《关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见》（财建〔2020〕4号）	财政部、国家发展改革委、国家能源局	明确增量以收定支，2020年新增补贴50亿，风能光伏2021年退补，生物质由发改委研究具体办法；2016年-2019年存量项目（即前七批外的已并网项目）按照清单制审核纳入补贴，由电网企业负责。
4	2020年1月	《可再生能源电价附加补助资金管理办法》（财建〔2020〕5号）	财政部、国家发改委、能源局	再次明确增量“以收定支”原则。本办法印发后需补贴的新增可再生能源发电项目由财政部根据补助资金年度增收水平、技术进步和行业发展等情况，合理确定补助资金当年支持的新增可再生能源发电项目补贴总额。本办法印发前需补贴的存量可再生能源发电项目，按照规模管理的需纳入年度建设规模管理范围，并按流程经电网企业审核后纳入补助项目清单。
5	2020年3月	《关于开展可再生能源发电补贴项目清单审核有关工作的通知》（财办建〔2020〕6号）	财政部	“第八批”目录开启申报，要求垃圾发电项目必须于2018年1月底前全部机组并网完成。
6	2016年3月	《可再生能源发电全额保障性收购管理办法》的通知（发改能源[2016]625号）	国家发改委	可再生能源发电全额保障性收购是指电网企业（含电力调度机构）根据国家确定的上网标杆电价和保障性收购利用小时数，结合市场竞争机制，通过落实优先发电制度，在确保供电安全的前提下，全额收购规划范围内的可再生能源发电项目的上网电量。
7	2015年7月	财政部、国家税务总局《关于印发〈资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录〉的通知》（财税[2015]78号）	财政部、国家税务总局	从事垃圾处理、污泥处理处置劳务，享受即征即退70%的税收优惠。已享受本通知规定的增值税即征即退政策的纳税人，因违反税收、环境保护的法律法规受到处罚（警告或单次1万元以下罚款除外）的，自处罚决定下达的次月起36个月内，不得享受本通知规定的增值税即征即退政策。
8	2014年12月	《国家发展改革委办公厅关于加强和规范生物质发电项目管理有关要求的通知》（发改办能源[2014]3003号）	国家发改委	鼓励发展生物质电热联产；提出规范项目管理，城镇生活垃圾焚烧发电项目由地方政府核准。
9	2012年4月	《国家发展改革委关于完善垃圾焚烧发电价格政策的通知》（发改价格[2012]）801号）	国家发改委	以生活垃圾为原料的垃圾焚烧发电项目，均先按其入厂垃圾处理量折算成上网电量进行结算，每吨生活垃圾折算上网电量暂定为280千瓦时，并执行全国统一垃圾发电标杆电价每千瓦时0.65元；其余上网电量执行当地同类燃煤发电机组上网电价。