土壤污染防治法明年施行 填补污染防治立法空白

    8月31日，十三届全国人大常委会第五次会议通过《中华人民共和国土壤污染防治法》，将于2019年1月1日正式施行。这部法律是继水污染防治法、大气污染防治法之后，土壤污染防治领域的专门性法律，填补了环境保护领域特别是污染防治的立法空白。

    “土壤污染防治法的制定意义重大。”全国人大常委会法工委行政法室副主任张桂龙表示，一是贯彻落实党中央有关土壤污染防治的决策部署；二是完善中国特色社会主义法律体系，尤其是生态环境保护、污染防治的法律制度体系；三是为扎实推进“净土保卫战”提供法治保障。

    这部法律有哪些亮点？如何确保老百姓“吃得放心、住得安心”？针对社会公众关注的热点话题，日前，全国人大、生态环境部相关负责人接受记者采访，进行了回应。

    土壤污染问题亟须解决

    在“蓝天、碧水、净土三大保卫战”中，净土保卫战被称为“看不见硝烟的战争”。早在1984年和1987年，我国水污染防治法、大气污染防治法就先后出台，为什么土壤污染防治法却迟到了30多年？

    实际上，土壤污染与大气、水污染同样受到社会关注，土壤污染防治作为重大环境保护和民生工程，已纳入国家环境治理体系。长期以来，我国一些地区经济发展方式较为粗放，污染物排放总量居高不下，土壤作为污染物的最终受体，受到明显影响。

    “2005—2013年我国首次开展的土壤污染状况调查结果表明，全国土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重。全国土壤总的点位超标率为16.1%。”张桂龙表示，土壤污染问题成为亟须解决的重大环境问题和全面建成小康社会的突出问题，进行立法非常必要。

    “从污染形成和环境法发展过程来看，立法较晚是比较正常的。”全国人大环资委法案室副主任王凤春介绍，发达国家土壤污染防治立法一般也比大气、水、固体废物污染防治要晚10到20年。

    “这是由土壤污染本身的特点决定的。”王凤春解释，土壤污染是大气、水污染等污染物长期累积形成的，从产生到出现问题通常会滞后较长时间。同时，土壤污染有着隐蔽性、滞后性、累积性、不均匀性、不可逆转性和长期性等，常被称作“看不见的污染”，科学认识也要有个过程。

    另外，大气、水污染等是源头，土壤污染是后果，要先防治好大气、水污染等，才能有效预防和控制土壤污染的恶化。“土壤污染的调查、监测、防治等技术、管理都比较复杂，并且是建立在大气、水、固体废物等污染防治技术和管理手段的基础上。”王凤春说。

    土壤被污染谁来担责

    近年来，一些地区存在小化工、小冶炼、小电镀等污染地块的事件，几经变迁已无法确认土壤污染责任人，导致治理修复难以开展。如何破解土壤污染无人担责，成为社会关注的焦点话题。

    “土壤污染防治法的制定就是要防止这一情况的发生。法律总则中规定，任何组织和个人都有保护土壤、防止土壤污染的义务。”全国人大环资委法案室副处长付莎表示，土地使用权人从事土地开发利用活动、企业事业单位和其他生产经营者从事生产经营活动，应当采取有效措施，防止、减少土壤污染，对所造成的土壤污染依法承担责任；地方各级政府应当对本行政区域土壤污染防治和安全利用负责。

    针对污染地块，首先应该是土壤污染责任人担责。“这也是环境保护领域的一项基本原则。”张桂龙告诉记者，对于责任认定问题，法律一方面明确防治污染是全社会共同的责任，另一方面也明确了具体污染地块的责任，在制度上完善了土壤污染责任机制。

    按照法律规定，土壤污染责任人负有实施土壤污染风险管控和修复的义务，承担实施风险管控和修复的费用。“土壤污染责任人无法认定的，土地使用权人应当实施风险管控和修复。”张桂龙介绍，土地使用权人作为权利主体，在享有使用收益处分权利的同时，也负有相关的义务。

    如果出现责任人不明确或存在争议，怎么办？“土壤污染责任人不明确或者存在争议的，农用地由地方人民政府农业农村、林业草原主管部门会同生态环境、自然资源主管部门认定，建设用地由地方人民政府生态环境主管部门会同自然资源主管部门认定。”付莎回应，这个“认定”过程不是随意的，而是按照法定程序进行的，法律要求国务院生态环境主管部门会同有关部门制定认定办法，按照认定办法的规定进行认定。

    如何减少和避免耕地污染

    防治土壤污染，直接关系到农产品质量安全、人民群众身体健康和经济社会的可持续发展。“这部法律就是为了保障和实现人民群众住得安心、吃得放心的一部法律。”桂龙表示。

    当前，个别已受到一定污染的耕地仍在进行粮食生产。如何减少和避免这类事件发生？生态环境部土壤司副司长钟斌回应：“为保障农业生产环境安全，土壤污染防治法以及国务院印发的《土壤污染防治行动计划》进行了专门的制度安排，即建立农用地分类管理制度：对轻度和中度污染的耕地，通俗讲可以理解为‘亚健康’的耕地，划为安全利用类；重度污染的，通俗讲可以理解为‘生病’的耕地，划为严格管控类。”

    对安全利用类耕地，制定实施受污染耕地安全利用方案，采取农艺调控、替代种植等措施，降低农产品超标风险；加强对严格管控类耕地的用途管理，依法划定特定农产品禁止生产区域，严禁种植食用农产品；制定实施重度污染耕地种植结构调整或退耕还林还草计划。

    “土壤污染防治法不主张盲目地大治理、大修复。”钟斌表示，这个思路汲取了国外几十年的经验和教训，也符合我国国情。例如，对于受污染农用地，可以通过农艺调控，替代种植，还有种植结构调整、退耕还林还草等措施，实现土壤的安全利用；对于受污染建设用地，采取消除或减少土壤污染的修复措施可以防控风险；在彻底消除污染不具有经济技术可行性的情形下，采取隔离等切断或控制暴露途径的措施，也可以防控风险。

    严重污染土壤将负刑责

    生态环境部法规与标准司副司长赵柯表示，首先是在理念上遵循预防为主，保护优先，减少污染产生。为此，法律创设了土壤污染重点监管单位名录，并规定重点监管单位应当严格控制有毒有害物质排放，建立土壤污染隐患排查制度，制定实施自行监测方案；对兽药、农药使用回收作出了管理规范；加强对未污染土壤和未利用地的保护等。

    “罚则上严惩重罚，对污染土壤的违法行为设定了严格的法律责任。”赵柯介绍。按照法律规定，对违法向农用地排污，或者不按照规定采取风险管控措施或者实施修复的，情节严重的违法行为，实施拘留。对未按照规定进行风险管控或修复等违法行为，实行“双罚制”，既对违法企业给予处罚，也对企业有关责任人员予以罚款。

    “对出具虚假的土壤污染状况调查、土壤污染风险评估等报告，情节严重的违法行为，对单位予以禁业限制，对有关责任人员禁业十年；构成犯罪的，对有关责任人员终身禁业；与委托人恶意串通的单位，还应当与委托人对造成的损害承担连带责任。对严重的污染土壤违法行为，依法追究刑事责任等。”全国人大常委会法工委行政法室副处长李慎秋说。