政策解读：城市发展能否走出“电车困境”

    日前，知名互联网企业亚马逊的第二总部新建计划引发全球媒体关注：美国纽约长岛本已拔得头筹，谁知因“一群纽约小人物”的反对而被迫放弃。这一“招商引资”的戏剧性反转，引人深思：一个城市需要什么样的发展？我们应该怎样制定完善城市发展政策？

    亚马逊与西雅图

    依据常识判断，大企业通常来说意味着大的就业、大的产出，拥有大企业也被视为城市竞争力的体现。亚马逊现在的总部位于西雅图，二者共同发展和共同繁荣的25年，是大企业促进城市发展的最好注脚。

    在最近8年时间里，亚马逊员工人数从5000人飙升到超过4万人，一度让西雅图成为美国经济增长最快的大城市。2017年，西雅图的经济增长速度仅次于硅谷和奥斯汀。亚马逊所在的南湖联合区，也一跃成为颇具活力的创新街区以及城市更新的典型样板。

    那么，纽约为什么会出现反对亚马逊入驻的声音？原来，大企业需要大量高质量的办公空间，办公空间的需求势必会带来办公租金的升级。同时，大企业可以在全球范围内吸引高技术人才，这些高薪岗位人才拥有较大的车房需求，会快速推动房价和房租的上升，从而给本地低收入群体带来巨大冲击，城市道路交通也要接受考验。

    如今，亚马逊的办公空间占据西雅图市近1/5的高级办公空间，加之高薪高技术岗位的增加，直接抬升了西雅图的办公成本和居住成本。

    资料显示，2012年到2018年，西雅图房价上涨幅度超80%；2018年，西雅图更是连续17个月领跑全美房价增长榜单，且目前价格中位数远超2008年国际金融危机前的峰值水平。住房成本的上升，让西雅图的无家可归人数大幅增长，总人数居于全美第三高；在全美最差交通排行榜上，西雅图名列第四。

    总的来看，西雅图与亚马逊相互依存、相互促进，但限于城市容量，企业迅速扩张的负面效应日益显现。在此大背景下，西雅图兴起了“反商业政治”。为解决城市流浪者问题，一向以商业友好自居的西雅图甚至推出了针对大企业的“人头税”，要求营收超过2000万美元的企业要为全职员工缴纳每人275美元的税费。亚马逊也清醒地意识到，人口只有70万的西雅图已无法承受自己的再度扩张。这也是亚马逊在全美范围内寻找新址修建第二总部的原因之一。

    “大众”与“小众”

    亚马逊第二总部计划抛出后，全美共有238个城市伸出橄榄枝。它们花费大量人力物力、许诺各项政策和税收优惠，以吸引亚马逊的青睐。

    在亚马逊第二总部落地的过程中，至少有两股力量在进行博弈和较量：一个是极力推动亚马逊落地的、代表“理性”和“大众利益”的地方政府；另一个是极力反对亚马逊落地的、代表“非理性”和“小众利益”的所谓底层市民。

    在代表“大众利益”的政府逻辑里，亚马逊的到来可以带来大量高薪岗位、吸引配套企业，会极大推动距离曼哈顿仅有一站地铁却相对落后的长岛市发展，甚至能整体补强纽约在科技创新上的薄弱环节，可谓一举多得。

    在底层市民看来，虽然亚马逊承诺大规模投资和创造大量工作岗位，但这些投资和岗位与当地居民并没有太大关系，西雅图发生的“亚马逊痛”很可能会在长岛重演。最终的结果是，普通市民未能分享“甜头”，却不得不分担“苦果”。因此，亚马逊发布第二总部落地纽约长岛官宣后，并没有得到长岛市当地居民的热情回应和普遍欢迎，而是出现了一拨又一拨的抵制活动，最终导致亚马逊匆忙宣布放弃纽约第二总部的计划。

    众所周知，城市政策制定和实施，通常是不同群体角力的结果。任何的城市发展政策，都会让一部分人受益，也可能让一部分人受损。这就是政策制定和实施过程中的“电车困境”。

    所谓的“电车困境”，本是菲利帕•福特提出的伦理学领域知名的思想实验：一个疯子把五个无辜的人绑在一条电车轨道上，一辆失控的电车片刻就要碾轧到他们。你可以拉一个拉杆，让电车开往另一条电车轨道，但在这条轨道上也有一个人被疯子绑在了上面，你是否应拉下拉杆？

    功利主义者认为，应该牺牲一人救五人；道德主义者则认为，所有人都是无价的，不能机械地比较价值谁大谁小。引申到城市发展的公共政策制定和实施上，避免“电车困境”的基本原则是，在制定和实施过程中满足大多数人的利益的同时，要注重保护、补偿和平衡小众群体的利益。

    一方面，城市发展政策的制定必须符合大多数人的利益。作为公共政策的城市发展政策，其制定和实施必须满足公共性的要求。虽然新的政策不能做到“帕累托改进”，但也要尽量保证政策的制定和实施过程受到公开、公正和公平的约束，底线是确保符合大多数人的利益。

    另一方面，城市发展政策的制定和实施也要保护、平衡和补偿小众群体。城市发展政策是不同群体利益的取舍和平衡，不同群体对政策制定和实施的影响程度不同。因此，城市发展政策既要尽量避免满足大多数人利益而忽略小众利益的“因大失小”，也要避免满足小众利益而损害绝大多数人利益的“因小失大”。只有着眼于城市长远发展的统筹规划，才能真正推动政策制定和实施走出“电车困境”，真正实现城市共赢。

    从这个角度来看，亚马逊第二总部落地纽约失败只是个案，但提出的问题是共通的。