通过金融创新化解地方债务风险

我国地方政府负债过高成因比较复杂，有着特定的历史背景，1994年实行分税制度后，地方财政所占全国总财政收入的比例不断下降，造成地方政府事权和财权高度不对称，地方财政收支严重失衡，地方财政状况不断恶化。而《预算法》又规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。这就使得地方政府无法在体制内寻求收支缺口的弥补途径，于是转向体制外，扩大预算外收入和借举债成为地方政府缓解收支矛盾的主要途径。

而且，中国目前实行的地方政府经济绩效考核模式，决定了地方政府领导为了能够进一步的升迁，需要通过地区经济发展成绩来为自己谋求晋升资本。而拉动经济增长最好的方式就是加大投资，在预算资金有限的情况下，举债投资成为地方政府的重要方式。此外，地方财政制度不健全，缺乏统一的债务管理机制，各自为政、多头管理，给债务信息统计、债务控制、债务资金使用效率以及债务监督等方面带来了严重的问题，进而造成债务存量不清、权责不明、规模失控。

目前来看，虽然地方债务整体还处于一个可控范围，但随着未来几年短期债务的到期，地方政府将迎来偿债高峰，届时流动性风险将会成为重要风险。作为偿还的主要来源的土地出让收入，在房地产调控的压力下，土地出让收入大幅下降。特别是，今年上半年央行连续提高存款准备金率以及加息，使得市场资金量较为紧张。而监管部门2011年年中工作会议上明确，下半年要完善原有地方融资平台续建项目的规范工作，禁止用信贷资金支持不符合要求的新平台和新项目；对于到期的地方融资平台贷款本息，不得展期和贷新还旧。这就断绝了不少地方政府和地方融资平台通过借新债还旧债和对旧债延期的方式来缓解偿债压力，使地方政府和地方融资平台的流动性风险进一步增大。在当前环境下，拓展信贷之外的融资渠道、盘活现有资产成为地方政府的应急选择。

首先，减持上市公司股份。在土地出让收入大幅下降的情况下，地方政府或国资委手里掌握的上市公司股份，就成为地方政府偿债的主要来源。据不完全统计，地方政府或国资委掌控着654家上市公司股权，根据8月2日收盘价以及最新持股数量计算，地方政府和国资委持股市值有2．95万亿元，其中持有的流通市值1．93万亿元。

其次，盘活国有资产。由于地方政府政府债务大多用于投资，这些资金在生成债务的同时，也同时增加了地方政府的资产，而且这些资产主要是基础设施项目和土地，随着城市化的不断发展，它们资产价值将得到大大升值。如果能够很好盘活这些资产，政府将获得一笔可观的现金流，从而缓解偿债压力。盘活这些资产可以有两种方式，一种方式是直接出售。这是比较直接和简单的方式，但目前还缺乏有效的平台，而且还要防范在出售过程中出现的腐败和国有资产的流失问题。

另一种方式就是通过资产证券化。这种方式在成熟市场比较流行，但由于我国资本市场不成熟，发展较为缓慢。市政建设、城镇基础设施建设、交通设施等基础设施建设作为主要的投资项目，有稳定的现金流，十分符合资产证券化条件。政府融资平台资产证券化，从短期看，能够缓解地方政府流动性；从长期看，不仅可以拓宽城市基础设施建设资金的融资渠道，降低融资成本，还能借助市场平台化解融资平台风险，加速地方政府融资平台的转型，可谓一举多得。因此，政府应该鼓励和积极推动融资平台证券化，拓宽地方政府举债融资渠道。

再次，允许地方发债，拓展市场化、规范化的融资渠道。应逐步允许地方政府适当发行地方债券。目前一些地方政府举债融资渠道和方式多样，举债程序不透明，违规举债和违规担保现象突出，且大部分地方政府债务收入未纳入预算管理和监督，这给地方政府债务管理增加了难度，增加了地方政府债务风险。因此，既然地方政府举债已经客观存在，可以考虑逐步放开地方债券市场，允许有条件的地方政府自行发行市政债券。可以通过市场化手段约束地方政府举债行为，通过充分信息披露，让市场决定地方政府举债能力，将无序的融资转变为有序的融资，将隐性政府债务转变为显性政府债务。这样既可以促进各地方政府按自己的实际能力进行举债，提高地方政府债务的透明度，还方便中央政府对地方政府债务进行管理，采取市场监督与政府监管相结合的方式，达到控制地方政府债务风险的目的。

事实上，目前财政部正在研究地方政府直接发行债券的可行性，并开始着手制定地方自主发债试点方案。从目前的情况来看，可能要赋予省一级的政府发行地方债券。如果这样的话，将会极大地缓解地方政府的资金短缺困境。