系列风险管控制度初步建立 土壤污染防治法强调保护为先

    8月31日召开的第十三届全国人大常委会第五次会议全票通过了《中华人民共和国土壤污染防治法》，该法将于2019年1月1日起实施。相比于早在1984就通过的水污染防治法，土壤防治的全国性大法整整晚到了34年。

    此次出台的土壤污染防治法分别对土壤污染的责任主体、风险管理制度、防治基金使用等作了规范。同时规定，污染土壤损害国家利益、社会公共利益的，有关机关和组织可以依照环境保护法、民事诉讼法、行政诉讼法等法律的规定向法院提起诉讼。

    系列风险管控制度初步建立

    为改变长期以来的“九龙治土”局面，此次出台的土壤污染防治法提出要建立土壤环境信息共享机制，各部门应配合建立土壤环境基础数据库，构建全国土壤环境信息平台。

    “土”是一切污染物的最终受体，几乎所有的污染物质都会通过某种途径进入土壤。长期以来粗放的经济发展方式，让污染物排放总量居高不下，不管是大气污染还是水污染，最终都污染了土壤。我国最新的土壤污染普查显示，全国土壤总的点位超标率为16.1%，即参与土壤调查的每100个点位，就有16个指标超标。

    随着工业、城市污染的加剧和农用化学物质种类、数量的增加，土壤污染日益严重，污染面积在逐年扩大，土壤污染已经成为制约经济和社会可持续发展的阻碍因素。多年来，土壤污染防治存在着政府责任普遍缺失的局面，各地政府应该加强对土壤污染的综合治理、充分发挥行政和调控职能已成为共识。

    业内专家表示，土壤污染防治作为一项系统工程，单靠企业或个人的力量，无力承担起土壤污染治理的重担，只有政府才是最适宜、最有能力担此责任的。政府制定健全的相关法规作为保障，以雄厚的财政投入作为支持，既要制定战略性的防治规划，又要加强对民众的环保宣传教育，提高公民保护土壤的意识。强化政府自身应当承担的法律责任，转变政府的不当作为，强化自身的责任意识，提高政府的决策、执法、监督能力，在我国目前的土壤污染防治工作中显得尤为必要。

    即将实施的土壤污染防治法首先确立了土壤污染防治政府责任制度，政府应当对本行政区域内土壤污染防治和安全利用负责。实行土壤污染防治目标责任制和考核评价制度，采取向人大报告、约谈、行政处分等措施，加强政府问责力度；同时，强化部门联动机制，环保部门对土壤污染防治工作实施统一监督管理，农业农村部等其他主管部门在各自职责范围内对土壤污染防治工作实施监督管理。

    其次，建立了土壤污染责任人制度，“污染者担责”是污染防治法律的主要原则。土壤污染防治法规定，一切单位和个人都有防治土壤污染的义务，并对具体的土壤污染责任主体进行了分类规定，确定土地使用权人有保护土壤的义务，应当对可能污染土壤的行为采取有效预防措施。土壤污染责任人承担土壤污染风险管控和修复义务。农用地污染治理需要修复的，由土壤污染责任人负责修复。土壤污染责任人无法承担修复责任的，由地方人民政府代为修复，由此产生的费用，政府有权向土壤污染责任人追偿。

    此外，为改变长期以来的“九龙治土”局面，此次出台的土壤污染防治法提出要建立土壤环境信息共享机制，各部门应配合建立土壤环境基础数据库，构建全国土壤环境信息平台。同时建立土壤污染状况调查、监测制度，各部门配合每十年至少组织开展一次全国土壤污染状况普查，组织监测网络，统一规划国家土壤环境监测站(点)的设置。通过土壤污染监测系统的建立，有效把握哪里有土壤污染、有何种污染，及时掌握土壤污染的动态变化。

    在土壤污染风险管控和修复制度方面，土壤污染防治法不仅对土壤污染风险管控和修复的条件、土壤污染状况调查、土壤污染风险评估、污染责任人变更的修复义务等内容进行了规定，还针对农用地与建设用地两种不同类型土地涉及的土壤污染风险管控和修复制度进行了分别规定。

    预防为主保护为先

    在加大处罚力度的基础上，强调预防为主、保护为先，守住尚且健康的土壤，是本次立法释放的一个重要观念。未来如何通过法律法规制度设计，并配套相关技术文件，要求企业通过加大土壤污染隐患排查以及监测等预防措施控制新增土壤污染，是我国面临的一个难点。

    本次出台的土壤污染防治法在法律责任和处罚金额上的相关规定，是各界普遍关注的重点。该法规定，存在违反土壤污染防治法行为的，由地方人民政府生态环境主管部门或者其他负有土壤污染防治监督管理职责的部门责令改正，处以罚款；拒不改正的，责令停产整治。

    土壤污染重点监管单位存在未制定、实施自行监测方案，或者未将监测数据报生态环境主管部门的；篡改、伪造监测数据的；未按年度报告有毒有害物质排放情况，或者未建立土壤污染隐患排查制度的；尾矿库运营、管理单位未按照规定采取措施防止土壤污染的；建设和运行污水集中处理设施、固体废物处置设施，未依照法律法规和相关标准的要求采取措施防止土壤污染等行为的，处2万元以上20万元以下的罚款；造成严重后果的，处20万元以上200万元以下的罚款。

    向农用地排放重金属或者其他有毒有害物质含量超标的污水、污泥，以及可能造成土壤污染的清淤底泥、尾矿、矿渣等的，由地方人民政府生态环境主管部门责令改正，处10万元以上50万元以下的罚款；情节严重的，处50万元以上200万元以下的罚款，并可以将案件移送公安机关。

    业内专家表示，土壤安全是关系老百姓的“米袋子”“菜篮子”的大事，一旦产生污染，将对农产品质量安全、人体健康和整个生态系统都造成严重威胁。由于被污染土壤修复困难，短时间内难以完成，因此，在确定赔偿金额时应充分考虑加重赔偿，以应付长时间修复带来的成本增加问题。

    在加大处罚力度的基础上，强调预防为主、保护为先，守住尚且健康的土壤，是本次立法释放的一个重要观念。参与土壤污染防治法立法的全国人大环资委副主任委员罗清泉表示，本次立法明确提出了预防为主、保护优先，避免走先污染、后治理老路的原则。

    为此，在把住建设用地源头方面，土壤污染防治法提出在制定和修改土地利用规划和城乡规划时，考虑土壤污染防治的要求，合理确定用途。对列入土壤污染风险管控和修复名录的污染地块，不得批准其为住宅和公共用地。禁止在居民区和学校、医院、疗养院、养老院等单位周边新建或者改扩建可能造成土壤污染的建设项目。

    中国环境科学研究院土壤与固体废物研究所副所长谷庆宝表示，近年来，工矿企业在生产、使用、储存、运输、废弃等各个环节涉及的有毒有害化学品种类、数量不断增加，泄漏事故数量也急剧上升，给国家和人民群众生命财产以及生态环境造成极大的危害。然而，我国长期缺乏对工矿企业用地土壤环境管理的相关法律法规和标准，如我国很少有企业开展发达国家已经普及的企业自行监测制度，从而导致工矿企业用地污染较为严重。未来如何通过法律法规制度设计，并配套相关技术文件，要求企业通过加大土壤污染隐患排查以及监测等预防措施控制新增土壤污染，是我国面临的一个难点。

    据悉，为加大土壤污染防控力度，广东省环保厅日前对外通报称，广东计划用三年时间通过摸清土壤污染状况底数、强化污染源头预防、严格建设用地准入管理等一系列举措，加快土壤污染防治步伐。到2020年，全省受污染耕地安全利用率达到87%左右，污染地块安全利用率不低于90%。