研判2025！中国地方政府融资平台行业相关政策、行业现状及发展趋势分析：积极化解存量隐性债务风险，推动地方政府融资平台稳健发展[图]

内容概况：2024年，中国地方政府债券发行额为97760.88亿元，同比增长4.83%。中央经济工作会议提出实施更加积极的财政政策，提高财政赤字率，增加地方政府专项债券发行额度，并扩大其投向领域。这一政策导向推动了地方政府债券发行规模的扩大，以支持“两重”项目（重大工程、重点民生项目）和“两新”政策（新型城镇化、新型基础设施建设）的实施。同时，为了化解地方政府存量隐性债务风险，中国政府采取了一系列措施，包括允许部分新增地方政府债券置换存量隐性债务。这一政策使得地方政府能够通过发行新债券来置换原有的隐性债务，从而优化债务结构、降低尾部风险。

相关上市企业：城投控股（600649）、西藏城投（600773）、安徽水利（600502）、云南城投（600239）、合肥城建（002278）、津投城开（600232）、渝开发（000514）

相关企业：中国工商银行股份有限公司、中国建设银行股份有限公司、中国农业银行股份有限公司、海通证券股份有限公司、中国银行股份有限公司、中国交通建设集团有限公司、中国铁建股份有限公司、中国建筑股份有限公司、中国中铁股份有限公司、北京首创环保集团有限公司、北控水务集团有限公司、中国燃气控股有限公司、国家电网有限公司

关键词：地方政府融资平台、地方政府融资平台市场规模、地方政府融资平台行业现状、地方政府融资平台发展趋势

一、行业概述

地方政府融资平台（Local Government Financing Vehicles, LGFVs），是指由地方政府及其部门、事业单位等通过财政拨款、土地注入、股权划转等方式设立，以市场化形式进行融资并承担政府投资项目建设的法人实体。其核心功能是突破地方政府直接举债的法律限制，通过企业化运作筹措资金，用于地方基础设施建设（如交通、市政、棚改等）、公共服务项目以及土地开发等。2013年银监会发布的《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（银监发（2013）10号）根据融资平台自身现金流覆盖情况将融资平台分为全覆盖、基本覆盖、半覆盖和无覆盖等四类。

二、行业发展历程

中国地方政府融资平台行业发展主要经历了五个阶段。1988年至1993年的萌芽期，改革开放以来，为了化解传统中央单一投融资模式带来的矛盾，加快社会基础设施建设速度，推动地区主导产业发展，中国投融资体制改革开始推进。1988年，国务院发布了《国务院关于印发投资管理体制近期改革方案的通知》，实现了由单一的中央投融资模式向中央与地方共同投融资模式的转变。地方政府开始成立专业投资公司，如上海久事公司（1986年成立）和上海城投（1992年成立），这些公司成为地方政府投融资平台的前身。

1994年至1997年的创立期，1994年实行分税制改革后，地方财政资金实力降低，导致其支持地方基础设施建设较为乏力。同时，《中华人民共和国预算法》和《中华人民共和国担保法》的限制与约束，使得各级地方政府开始设立投融资平台公司作为融资载体。

1998年至2007年的推广融合期，1997年东南亚金融危机爆发后，中国实施了积极的财政政策，通过增加投资来刺激地方经济的发展。1998年，安徽省芜湖市与国家开发银行签订了中国历史上第一单大额贷款协议（打捆贷款）。2002年，重庆市政府建立了八大投融资平台公司，通过多渠道筹集资金，主要用于城市基础设施建设。2004年，国务院发布了《国务院关于投资体制改革的决定》，为地方政府投融资平台公司在更大范围内建立更广泛的融资渠道打开了方便之门。

2008年至2009年的快速发展期，为了应对全球金融危机对中国实体经济产生的冲击，化解地方配套资金不足的问题，中国在2008年实施了积极的财政政策和适度宽松的货币政策。中央政府启动了“4万亿”的投资计划，地方政府投融资平台融资迅速增加。各商业银行积极支持国家重点项目和基础设施建设，融资平台融资迅速增加，银行贷款和城投债的规模均大幅增长。

2010年至今的规范整顿期，随着地方政府融资平台规模的迅速扩张，债务风险逐渐凸显。2010年6月，国务院发布了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，对地方政府融资平台进行了全面清理规范。2014年9月，国务院发布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（43号文），剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。此后，地方政府融资平台开始进入转型发展的新阶段，向市场化、规范化和专业化方向转变。

三、行业产业链

地方政府融资平台行业产业链上游主要涉及地方政府融资平台的设立、资金筹措以及相关服务的提供。其中，地方政府及其部门和机构是地方政府融资平台的主要设立主体。资金筹措主要通过政府财政资金、专项基金、发行债券、银行贷款、非标融资（如信托贷款、委托贷款等）等多种方式筹集资金，其资金提供方包括地方政府、银行、证券公司、保险公司、信托公司等。相关服务则包括债券评级、会计审计、法律咨询等。产业链中游主要涉及地方政府融资平台的资金运用和投资决策。产业链下游主要包括基础设施建设、土地整理与开发、公用事业、公共服务、产业园区开发、保障房与棚户区改造、金融服务等行业。

相关报告：智研咨询发布的《中国地方政府融资平台行业市场专项调研及发展策略分析报告》

四、相关政策

近两年来，中国地方政府融资平台的相关政策聚焦于债务风险化解、融资管理优化、平台转型升级以及强化金融支持等多个核心领域。特别是在债务风险化解方面，2024年9月，财政部受国务院委托，在全国人大常委会上详细报告了当年的预算执行情况，其中特别强调了地方政府融资平台的债务风险化解工作。

报告指出，统筹好风险化解和稳定发展，进一步落实好一揽子化债方案，省负总责、市县尽全力化债，逐步降低债务风险水平。加强融资需求端和供给端管控，阻断新增隐性债务路径。建立全口径地方债务监测机制，加强跨部门数据信息共享应用，坚决遏制化债不实和新增隐性债务。分类推动融资平台改革转型。完善专项债券管理制度，强化项目资产管理、收入归集，确保按时偿还、不出风险。这一系列政策的出台和实施，不仅有助于地方政府融资平台实现稳健发展，也为整个经济社会的持续健康发展提供了有力保障。

五、行业现状

所谓地方政府投融资平台，是指各级地方政府成立的以融资为主要经营目地的公司，包括不同类型的城市建设投资（城投）、城建开发、城建资产公司。地方政府投融资平台是政府给予划拨土地、股权、规费等资产，包装出一个从资产和现金流上可以达到融资标准的公司，以实现融资目的，把资金运用于市政建设、公共事业等项目。其债务虽以企业名义举借，但实际资金多用于公益性项目，与地方政府信用存在隐性关联，因此也被视为地方隐性债务的重要载体。

以城投公司为例，自2010年起政府开始加大对政府融资平台的监管力度，此后陆续有企业宣布退出政府融资平台。城投公司退平台大致可分为三类：一是依据国发〔2010〕19号文，退出银监会地方政府融资平台名单；二是结合国发〔2014〕43号文，退出财政部平台名单或国家审计署2013年全国政府性债务涉及名单；三是参考国发〔2021〕5号文，强调自身不涉及政府隐性债务，并剥离政府融资职能，退出融资平台名单。其中退出银监会地方政府融资平台的主体最多，早期（原）银监会将客户分类为整改为一般公司类客户，也指此处的退平台主体。而2023年以来新增退平台主体主要退出的是第三类名单，并强调自身不涉及政府隐性债务。

截至2023年12月31日，共有2151家主体发布“退平台”公告，2015年和2023年融资主体退平台数量达到高峰，分别为823家和677家。其中2015年的高峰或与国发〔2014〕43号文明确提出剥离平台公司的融资职能有关，主要退出财政部平台名单；而2023年退平台数量再次激增与政府防范化解地方政府隐性债务的政策取向有一定联系，主要退出上述第三类名单。分省份来看，江苏省、浙江省和山东省披露为退平台主体数量较多，约占整体的46.68%，江苏省披露为退平台主体数量最多，达到596家。

2024年，中国地方政府债券发行额为97760.88亿元，同比增长4.83%。中央经济工作会议提出实施更加积极的财政政策，提高财政赤字率，增加地方政府专项债券发行额度，并扩大其投向领域。这一政策导向推动了地方政府债券发行规模的扩大，以支持“两重”项目（重大工程、重点民生项目）和“两新”政策（新型城镇化、新型基础设施建设）的实施。同时，为了化解地方政府存量隐性债务风险，中国政府采取了一系列措施，包括允许部分新增地方政府债券置换存量隐性债务。这一政策使得地方政府能够通过发行新债券来置换原有的隐性债务，从而优化债务结构、降低尾部风险。

六、重点企业经营情况

近年来，中国地方政府融资平台行业在政策引导和市场环境变化的双重作用下，竞争格局逐渐发生变化。行业竞争格局呈现出明显的区域分化特征。东部发达地区和部分经济强省的融资平台在资源获取、项目运营和市场化转型方面更具优势，而中西部地区和经济欠发达省份的平台则面临较大压力。特别是江苏、浙江、山东等省份的融资平台数量和规模均居全国前列，这些地区的平台在市场化转型和债务化解方面表现突出。

上海城投控股股份有限公司成立于1992年，是中国第一家地方政府融资平台，旨在为上海的城市基础设施建设提供资金支持。作为政府融资平台的典型样本，上海城投在多个阶段发挥了重要作用。早期主要通过政府信用背书和规划费、建设费为杠杆进行融资，支持公共设施建设。随着金融市场的发展，上海城投不断拓展融资渠道，包括发行城投债、利用外资、特许经营权转让等。2024年前三季度，城投控股营业收入为9.16亿元，同比下降33.84%；归母净利润为-2.16亿元，同比下降173.36%。

西藏城市发展投资股份有限公司是西藏自治区重要的城市开发与运营平台，承担城市基础设施建设、公共服务项目及房地产开发等任务。作为地方政府融资平台，该公司在推动西藏城市化进程、改善基础设施和公共服务方面发挥了重要作用。同时，西藏城投在矿物投资领域也取得了重要突破。公司控制的盐湖为国内前三大盐湖之一，拥有丰富的碳酸锂储量。通过投资开发盐湖资源，公司不仅为自身带来了可观的经济效益，也为西藏自治区的经济发展和资源开发做出了贡献。2024年前三季度，西藏城投营业收入为2.23亿元，同比下降84.44%；归母净利润为-1.49亿元，同比下降342.35%。

七、行业发展趋势

1、聚焦核心业务，提升市场化运营能力

未来，地方政府融资平台将更加聚焦核心业务，逐步剥离非核心的公益性职能，向市场化运营主体转型。这一转型的核心是通过注入非公益性资产、优化资产结构，提升平台的市场化业务能力和盈利能力。例如，部分平台将转型为产业投资控股公司，助力地方特色产业或主导产业发展。同时，平台公司将通过专业化运营，提升公共服务效率和城市治理水平，参与城市更新、智慧城市建设等项目。这种转型不仅有助于平台公司提升自身造血能力，还能更好地适应市场变化，为地方经济发展提供更有力的支持。

2、降低债务风险，优化融资结构

地方政府融资平台将通过多种方式降低债务风险，优化融资结构。一方面，平台公司将通过债务重组、资产证券化、股权融资等方式，拓宽融资渠道，降低对传统债务融资的依赖。例如，资产证券化（ABS）和不动产投资信托（REITs）将成为重要的融资工具，帮助平台公司盘活存量资产，提升资金使用效率。另一方面，平台公司将加强资产负债管理，优化债务结构，控制债务规模。政策引导将促使平台公司更加注重资产质量和财务健康，减少过度负债和无效投资。通过这些措施，平台公司不仅能够降低债务风险，还能提升信用等级，降低融资成本。

3、合规经营，推动可持续发展

随着监管政策的不断完善，地方政府融资平台将更加注重合规经营。未来，平台公司将严格遵守国家政策法规，确保融资行为的合规性，防范系统性金融风险。例如，平台公司将通过建立健全内部风险控制体系，加强债务管理和资金使用效率，确保资金使用的合理性和合规性。随着地方政府债务管理的透明化，平台公司的信息披露制度将更加健全，提高市场参与者的信心。这种合规经营的模式不仅有助于平台公司提升治理水平，还能推动其可持续发展，为地方经济的长期稳定增长提供有力支撑。

以上数据及信息可参考智研咨询（www.chyxx.com）发布的《中国地方政府融资平台行业市场专项调研及发展策略分析报告》。智研咨询是中国领先产业咨询机构，提供深度产业研究报告、商业计划书、可行性研究报告及定制服务等一站式产业咨询服务。您可以关注【智研咨询】公众号，每天及时掌握更多行业动态。